รายงาน: ความโปร่งใส VS การตรวจสอบติดตาม – อะไรป้องกันการคอร์รัปชั่นได้ดีกว่ากัน?

ความพยายามในการแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นมักมองจากมุมมองของการต่อสู้กับผู้กระทำผิด แนวทางการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นและป้องกันการทุจริตจึงเสมือนกับการทำสงครามที่ต้องมีฝั่งผู้ชนะคือความดีและมีผู้แพ้คือคนโกงที่ถูกจับได้  แม้การมองว่าคอร์รัปชั่นเป็นพฤติกรรมของคนไม่ดีบางคน หรือบางกลุ่มบุคคลจะมีพลังในการรณรงค์เพื่อต่อต้านคอร์รัปชั่นกว้างขวาง แต่มุมมองเช่นนี้เป็นการมองข้ามลักษณะที่สำคัญของพฤติกรรมคอร์รัปชั่น ที่เกิดจากสภาพแวดล้อมของสังคมที่มีอิทธิพลต่อพฤติกรรมของบุคคล การต่อต้านคอร์รัปชั่นในสังคมไทยจึงไม่มีประสิทธิภาพเท่ากับทรัพยากรที่ทุ่มเทลงไป

อย่างไรก็ตาม การจะออกแบบระบบ กฎกติกา และสภาพแวดล้อมเพื่อให้การป้องกันการคอร์รัปชั่นมีประสิทธิผลจำเป็นต้องอาศัยองค์ความรู้ใหม่ เช่น เราสามารถออกแบบระบบให้มีทั้งการตรวจสอบติดตาม (monitoring) และความโปร่งใส (transparency) ซึ่งมีส่วนช่วยในการป้องกันการคอร์รัปชั่นทั้งคู่ แต่ถ้าหากรู้ว่า กลไกทั้งสองมีกลไกและประสิทธิผลต่อการป้องกันการคอร์รัปชั่นอย่างไร ย่อมสามารถทำให้เราออกแบบระบบอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิผลมากขึ้นได้

Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม ชวนสำรวจปัจจัยที่ช่วยป้องกันการพฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชั่น เพื่อมองหาองค์ความรู้ใหม่ที่จะมีส่วนช่วยให้การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นมีความรอบด้านและประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ผ่านงานวิจัยของ บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร และคณะ (2560) ในโครงการ “การวิจัยเชิงทดลองเพื่อศึกษาปัจจัยที่ก่อให้เกิดพฤติกรรมทุจริต : ศึกษากรณีการตรวจสอบติดตาม (Monitoring) และความโปร่งใส (Transparency)” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนุบสนุนการวิจัย (สกว.)

 

 

ทำไมคนจึงตัดสินใจคอร์รัปชั่น?: มุมองจากเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม

 

แนวคิดของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักเชื่อว่าการตัดสินใจของมนุษย์แต่ละครั้งนั้นได้ผ่านการคิดคำนวณตัดสินใจอย่างเป็นเหตุเป็นผล ผ่านกระบวนการคิดที่ถี่ถ้วนก่อนจะมาซึ่งข้อสรุปในแต่ละครั้ง

อย่างไรก็ตาม วงวิชาการเศรษฐศาสตร์เริ่มยอมรับมากขึ้นว่า มนุษย์ไม่ได้มีเหตุผลโดยสมบูรณ์ เศรษฐศาสตร์พฤติกรรม (behavioral economy) เชื่อว่ามนุษย์มีข้อจำกัดทางข้อมูลและคุณค่าทางศีลธรรมตามแต่ละสังคมของตนซึ่งมีผลต่อการก่อกระบวนการตัดสินใจ ทำให้การกระทำของมนุษย์แต่ละคนอาจไม่เกิดบนพื้นฐานของเหตุและผลเพียงอย่างเดียวเช่นคำอธิบายของเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก

การอธิบายเช่นนี้คือการมองว่ามนุษย์ไม่ได้ใช้เหตุและผลในการประกอบการตัดสินใจในทุกสถานการณ์ของชีวิตและยอมรับการมีอยู่ของปัจจัยที่ไม่สมเหตุสมผลอันมีอิทธิพลต่อพฤติกรรมของผู้คนในสังคม ในแง่นี้ การทำความเข้าใจปัจจัยที่ส่งผลต่อการก่อให้เกิดพฤติกรรมทุจริตของมนุษย์จึงเป็นประเด็นที่ควรยกขึ้นมาทำความเข้าใจสำหรับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่น

 

ปัจจัยที่ช่วยป้องกันพฤติกรรมทุจริต: การตรวจสอบติดตามและความโปร่งใส

 

การตรวจสอบติดตาม (Monitoring) และ ความโปร่งใส (Transparency) คือตัวแปรที่คณะผู้วิจัยใส่ไปในสมการเพื่อพยายามหาคำตอบว่า สังคมควรออกแบบสิ่งแวดล้อมแบบไหนมาช่วยป้องกันการเกิดขึ้นของพฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชั่นของมนุษย์ได้เสียแต่เนิ่นๆ

ในสังคมที่จัดให้มีการตรวจสอบติดตาม (monitoring) มนุษย์ทุกคนรู้ว่าผลงานที่ตัวเองทำลงนั้นมีโอกาสถูกตรวจซ้ำ (review) จากระบบมากหรือน้อยเพียงใด ดังนั้นการตรวจสอบติดตามคือการตรวจสอบในภายหลัง เป็นระบบของการตรวจสอบในลักษณะที่บุคคลไม่ต้องเผชิญหน้ากับการตรวจสอบในทันทีทันใด

ส่วนกรณีความโปร่งใส (transparency) คือการออกแบบสิ่งแวดล้อมบนการทำงานที่ทุกคนต่างรู้ว่าผลงานของตัวเองจะต้องเผชิญหน้าโดยตรงกับระบบทันทีและเป็นการตรวจสอบจากผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholder)

 

การทดลอง

 

โครงการวิจัยนี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยการวิจัยเชิงทดลองภาคสนามที่มีการควบคุม (Controlled Field Experiment) โดยการจำลองสถานการณ์ให้กลุ่มตัวอย่างตรวจหาคำผิด (error detection) ในข้อสอบพิมพ์ดีดของโรงเรียนเลขานุการแห่งหนึ่งโดยมีกระดาษคำตอบให้ใช้ประกอบในการตรวจ

กลุ่มตัวอย่างจะได้รับเงิน 300 บาท ตั้งแต่ก่อนเริ่มตรวจข้อสอบ โดยแบ่งเป็นค่าตอบแทน 200 บาท และหากตรวจเจอคำผิดในข้อสอบจะได้เงินพิเศษจุดละ 5 บาท ทั้งนี้ ในข้อสอบมีคำผิดรวมกันทั้งหมด 10 ที่เท่านั้น (กลุ่มตัวอย่างไม่ทราบข้อมูลนี้) ดังนั้น หากกลุ่มตัวอย่างหาคำผิดทั้งหมดได้จะสามารถเก็บเงินพิเศษไม่เกิน 50 บาท และต้องคืนเงินที่เหลืออีก 50 บาท เมื่อตรวจข้อสอบเสร็จ

การทดลองนี้มีผู้เข้าร่วมการทดลองทั้งหมด 425 คน เป็นนักศึกษาจากหลากหลายมหาวิทยาลัย โดยผู้เข้าร่วมการทดลองจะถูกแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม กลุ่มละไม่ต่ำกว่า 100 คน ตามสถานการณ์ที่สร้างขึ้น 4 สถานการณ์ ดังนี้

สถานการณ์ที่ 1 LMLT คือ กลุ่มที่มีการตรวจสอบติดตามต่ำ (Low Monitoring – LM) และมีความโปร่งใสต่ำ (Low Transparency – LT) ในสถานการณ์นี้ ผู้เข้าร่วมการทดลองจะได้รับการบอกก่อนเริ่มตรวจข้อสอบว่า ผลการตรวจข้อสอบจะมีโอกาสถูกตรวจซ้ำ 10% (หรือ 1 คน ในกลุ่มตัวอย่างจำนวน 10 คน) และเมื่อตรวจข้อสอบเสร็จแล้วให้คืนข้อสอบและเงินที่เหลือใส่ซองปิดซองก่อนออกจากห้อง แล้วนำซองไปใส่ในกล่องบนโต๊ะลงทะเบียนนอกห้อง (ไม่ได้เปิดเผยต่อใคร)

สถานการณ์ที่ 2 HMLT คือ การตรวจสอบติดตามสูง (High monitoring – HM) และมีความโปร่งใสต่ำ (Low Transparency – LT) ในสถานการณ์นี้ ผู้เข้าร่วมการทดลองจะได้รับการบอกก่อนเริ่มตรวจข้อสอบว่า ผลการตรวจข้อสอบจะมีโอกาสถูกตรวจซ้ำ 60% (หรือ 6 คน ในกลุ่มตัวอย่างจำนวน 10 คน) และเมื่อตรวจข้อสอบเสร็จแล้วให้คืนข้อสอบและเงินที่เหลือใส่ซอง ปิดซองก่อนออกจากห้อง แล้วนำซองไปใส่ในกล่องบนโต๊ะลงทะเบียนนอกห้อง (ไม่ได้เปิดเผยต่อใคร)

สถานการณ์ที่ 3 LMHT คือ กลุ่มที่มีการตรวจสอบติดตามต่ำ (Low Monitoring – LM) และมีความโปร่งใสสูง (High Transparency – HT) ในสถานการณ์นี้ ผู้เข้าร่วมการทดลองจะได้รับการบอกก่อนเริ่มตรวจข้อสอบว่า ผลการตรวจข้อสอบจะมีโอกาสถูกตรวจซ้ำ 10% (หรือ 1 คน ในกลุ่มตัวอย่างจำนวน 10 คน) และเมื่อตรวจข้อสอบเสร็จแล้วให้คืนข้อสอบและเงินที่เหลือใส่ซองหลังตรวจข้อสอบเสร็จ ปิดซองก่อนออกจากห้อง แล้วถือซองข้อสอบไปคืนเจ้าหน้าที่ซึ่งนั่งอยู่ในอีกห้องหนึ่ง (มีการเผชิญหน้ากับบุคคลอื่น)

สถานการณ์ที่ 4 HMHT คือ การตรวจสอบติดตามสูง (High monitoring – HM) และความโปร่งใสสูง (High Transparency – HT) ในสถานการณ์นี้ ผู้เข้าร่วมการทดลองจะได้รับการบอกก่อนเริ่มตรวจข้อสอบว่า ผลการตรวจข้อสอบจะมีโอกาสถูกตรวจซ้ำ 60% (หรือ 6 คน ในกลุ่มตัวอย่างจำนวน 10 คน) และเมื่อตรวจข้อสอบเสร็จแล้วให้คืนข้อสอบและเงินที่เหลือใส่ซองหลังตรวจข้อสอบเสร็จ ปิดซองก่อนออกจากห้อง แล้วถือซองข้อสอบไปคืนเจ้าหน้าที่ซึ่งนั่งอยู่ในอีกห้องหนึ่ง (มีการเผชิญหน้ากับบุคคลอื่น)

ข้อมูลที่กลุ่มตัวอย่างได้รับตามแต่ละสถานการณ์จะส่งผลต่อพฤติกรรมระหว่างการตรวจข้อสอบ เมื่อตรวจเสร็จและคืนข้อสอบกับเงิน (ถ้ามี) แล้ว กลุ่มตัวอย่างจะต้องปิดซองก่อนออกจากห้อง ดังนั้น ผลการทดลองหรือการตัดสินใจที่จะทุจริตหรือไม่นั้น เสร็จสิ้นตั้งแต่ก่อนที่กลุ่มตัวอย่างจะออกจากห้องภายหลังการตรวจข้อสอบ

หลังจากนั้นคณะผู้วิจัยจะทำการเฉลยการทดลอง จ่ายค่าตอบแทนให้ผู้เข้าร่วมการทดลอง พร้อมทั้งขอคำยินยอมในการนำข้อมูลไปใช้ในการวิเคราะห์ (สำหรับผู้ที่ไม่ยินยอมให้นำข้อมูลไปใช้ต่อ คณะผู้วิจัยจะตัดออกไปจากการวิเคราะห์) เมื่อได้รับคำยินยอมให้ใช้ข้อมูลในการวิเคราะห์แล้ว คณะผู้วิจัยจะให้ผู้เข้าร่วมการทดลองทำแบบสอบถามซึ่งประกอบไปด้วยคำถามเกี่ยวกับข้อมูลส่วนตัว ประสบการณ์ต่อการทุจริต และความคิดเห็นต่อการทุจริต เพื่อนนำมาใช้ในการวิเคราะห์ควบคู่กับผลการทดลอง

 

ความโปร่งใส VS การตรวจสอบติดตาม

 

ผลการทดลองพบว่า พฤติกรรมทุจริตที่พบมากที่สุด คือ การไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายอย่างครบถ้วน กล่าวคือ ไม่ได้ใช้ความเอาใจใส่รอบคอบในการตรวจ และรีบทำงานเสร็จก่อนเวลาโดยที่ตรวจหาคำผิดไม่หมดเพื่อเก็บค่าเสียเวลา 200 บาท กับค่าตอบแทนพิเศษเพียงเล็กน้อย โดยมีกลุ่มตัวอย่างจำนวน 85 คน หรือ ร้อยละ 24 ที่มีพฤติกรรมนี้ ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลที่ได้จากการทบทวนวรรณกรรมที่ระบุว่า คนเราสะดวกใจที่จะโกงเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่ให้เป็นที่สังเกต มากกว่าการทุจริตที่โจ่งแจ้งและรุนแรง

นอกจากนี้งานวิจัยยังพบด้วยว่า ปัจจัยความโปร่งใสมีผลต่อการตัดสินใจที่จะทุจริต โดยพบความแตกต่างระหว่างระดับความโปร่งใสสูง (คืนซองกับผู้ว่าจ้าง) กับระดับความโปร่งใสต่ำ (คืนซองบนโต๊ะนอกห้อง) ในขณะที่ปัจจัยการตรวจสอบติดตามไม่มีความแตกต่างระหว่างระดับสูงกับต่ำ

กล่าวได้ว่า ความโปร่งใสของระบบเป็นปัจจัยที่มีผลโดยตรงต่อการลดลงของพฤติกรรมทุจริตได้ดียิ่งกว่าการติดตามตรวจสอบเพราะความโปร่งใสทำให้เกิดการเผชิญหน้าในทันที (immediate exposure) ระหว่างมนุษย์ในฐานะฟันเฟืองของระบบกับการตรวจสอบยิ่งในระบบที่มีความโปร่งใสมากยิ่งพบว่าพฤติกรรมทุจริตของผู้คนในระบบเช่นนั้นยิ่งลดลง

อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่าการตรวจสอบติดตามไม่มีความสำคัญ  ผลการวิจัยพบว่า ในกลุ่มที่มีความโปร่งใสและการตรวจสอบติดตามสูงควบคู่กันไปจะพบพฤติกรรมทุจริตน้อยกว่าในระบบที่มีแค่ความโปร่งใสแต่ไม่มีการตรวจสอบติดตาม

สาเหตุที่การตรวจสอบติดตามจะมีประสิทธิผลก็ต่อเมื่อมีความโปร่งใส่ เพราะความโปร่งใสเป็นขั้นแรกทีของมาตรการป้องกันพฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชั่น หากไม่มีความโปร่งใสแล้ว มาตรการอื่นๆที่จะตามมาไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบติดตามผลงานของผู้คนในระบบหรือการให้รางวัลแก่ผู้ทำผลงานได้ดีย่อมไม่สามารถทำได้ดี พูดอีกแบบคือ ถ้าไม่ต้องเปิดเผยผลงานแต่แรกก็จะไม่มีทำงตรวจสอบพบว่าทุจริต และไม่สามารถนำไปสู่การเอาผิดลงโทษได้

ความโปร่งใสจึงเป็นมาตรการที่ขาดไม่ได้ในการป้องกันการคอร์รัปชั่น อย่างไรก็ตาม ผลการงานวิจัยนี้ไม่ได้หมายความว่า การตรวจสอบติดตามไม่มีความสำคัญ นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นต้องใช้มาตรการอื่นในการป้องกันการทุจริตด้วย เช่น การส่งเสริมความเข้มแข็งของภาคประชาสังคมรวมถึงการส่งเสริมการมีสื่อเชิงสืบสวนที่จะช่วยรายงานการดำเนินงานของภาครัฐต่อสังคมได้ตามจริง และการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยคอยกำกับกลไกต่างๆของรัฐ เป็นต้น

 

จากห้องทดลองสู่โลกจริง: กลไกกฎหมายกับความโปร่งใสของรัฐ 

 

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 วางหลักประกันสิทธิประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐในการเปิด เผยข้อมูลให้เข้าถึงง่ายโดยสะดวก อย่างไรก็ตามขอบเขตของข้อมูลที่ประชาชนจะเข้าถึงได้นั้นต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

การเปิดเผยข้อมูลตามที่กฎหมายบัญญัตินั้นหมายความว่าต้องมีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 วางหลักให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับโครงสร้างและกฎระเบียบภายในหน่วยงานและการดำเนินงานระหว่างหน่วยงานของรัฐกับองค์กรภายนอกไม่ว่าจะเป็นการลงทุน การจัดซื้อจัดจ้าง และยังเปิดทางให้ประชาชนสามารถเรียกร้องให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลอื่นๆ ได้เว้นแต่ข้อมูลบางประเภท เจ้าหน้าที่รัฐอาจมีคำสั่งไม่ให้เปิดเผยได้ เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคง ข้อมูลที่เป็นความลับของทางราชการซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจกำหนดตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของราชการ เป็นต้น

เพื่อป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น การเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานรัฐควรเป็นไปภายใต้มาตรฐานเดียวกันในทุกหน่วยงานของรัฐ ควรมีการกำหนดมาตรฐานข้อมูลขั้นต่ำที่รัฐต้องเปิดเผยและลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการตัดสินใจว่าจะเปิดเผยข้อมูลหรือไม่ทั้งยังควรจำกัดเหตุไม่ให้เปิดเผยข้อมูลไว้เท่าที่จำเป็นที่สุดนอกจากนี้ควรมีมาตรการคุ้มครองผู้ให้เบาะแสการทุจริตและให้ภาคประชาชนมีบทบาทในการตรวจสอบผลการดำเนินงานของรัฐ

การกำหนดให้ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หน่วยงานรัฐ เปิดเผยผลการดำเนินงานต่อสาธารณะยังอาจช่วยเสริมประสิทธิภาพของการตรวจสอบติดตามเนื่องจากเป็นการตรวจสอบความโปร่งใสในการทำงานจากประชาชนย่อมทำให้ผู้ถูกตรวจสอบตระหนักถึงการเผชิญหน้ากับเจ้าของระบบโดยตรง


ที่มา: โครงการ ‘“การวิจัยเชิงทดลองเพื่อศึกษาปัจจัยที่ก่อให้เกิดพฤติกรรมทุจริต : ศึกษากรณีการตรวจสอบติดตาม (Monitoring) และความโปร่งใส (Transparency)” โดย บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร และคณะ (2560) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)